许耀桐：推进国家治理现代化与民主政治发展

    三、国家治理现代化的鲜活特点

    20世纪末和21世纪初，中国和西方发达国家一样，开始注重对治理理论的研究和传播，迈向了治理之路，不断寻求治理的良策。在治理理论方面，西方学者提出了不少新的见解，深化了对治理的认识，形成了很大的影响。西方学者认为，治理的主体可以没有政府和国家公共权力机构，倾向于主张更多地依靠市场和社会组织，权力应该来自于公众认可或社会契约。西方的这些治理理论对中国而言，具有一定的参考借鉴作用，但也千万不能照单全收。因为如果完全按照这样的理论，国家、政府、执政党实际上已经无关紧要、作用不大了，可以被边缘化了。显然，由于现阶段中国还处在转型期，是世界上最大的发展中国家，我国的经济、政治、文化、社会、生态文明领域的体制改革尚未完成，相对于发达国家具有健全的法律制度架构、完备的市场经济体系、良好的社会组织发育而言，情况有很大的不同。因而，中国的国家治理必须立足于当前自身的国情、民情、社情、政情、党情基础之上。又由于中国是社会主义国家，我国的国家治理理应更要突出中国特色社会主义的性质和要求。

    习近平指出，中国的“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度” 。这里所强调的党的领导、国家制度、体制机制、法律法规，就是中国国家治理的核心元素，也是国家治理具有中国特色社会主义的基本规定。这些核心元素和基本规定，决定了中国国家治理所具有的显著的、鲜活的特点，概括地说就是，“两导”：党的领导、政府主导；“两个坚持”：坚持社会主义的方向和道路，坚持国家制度建设；“四化”：实现各项公共事务治理的民主化、法治化、制度化、多元化；“四治”：治理体现为法治、德治、共治、自治。

    在中国的国家治理中，最重要的核心内涵是坚持并要加强执政党的领导地位和领导作用。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党的领导，是治国理政的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是推进国家治理体系和治理能力现代化最根本的保证。必须加强和改进党对治国理政的领导，把党的领导贯彻到治国理政的全过程。当然，作为执政党，中国共产党要转变功能，从行政事务中解脱出来，专门从事对政权权力机关的决策建议、监督调节、思想导向等，利用各种支持资源，充分发挥其政治治理的最高权威作用：一是通过政策决策的谋划发挥牵引作用，依靠政绩业绩凝聚社会力量；二是通过组织制度和组织网络发挥领导作用，形成治理优势；三是通过政治角色发挥带头作用，依靠各行各业中干部、党员在治理中起到表率垂范作用；四是通过思想意识形态发挥治理的整合作用。为了更好地坚持并加强党的领导地位和领导作用，必须加强执政党自身的建设制度的改革，把党的改革重点放在制度上。

    中国的国家治理，由于明确突出了“国家”，这和西方学术界一般地只提治理，甚至在治理中还要排斥国家或政府的作用而大相径庭。在实现有效治理方面，中国当前必须强调国家和政府的作用。因为历史的原因，中国社会的自组织能力向来不足，作为国家治理主体之一的中国各级政府，必须负起重大责任和作用。库伊曼和弗利埃特认为，政府在治理中的任务包括构建（解构）与协调，施加影响和规定取向，整合与管理三方面。相比之下，现阶段中国政府在国家治理中的作用更为重大，正如党的十八届三中全会《决定》指出，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”无疑，中国各级政府必须在国家治理中起主导作用，即发挥政府在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的龙头牵引作用，实现《决定》提出来的“有效的政府治理”，而不能把政府等同于一般的社会组织，更不能被边缘化。

    之所以强调国家和政府在治理中的作用，是因为正如市场失灵、社会失灵那样，治理也有可能失败。现阶段我国市场经济体制还不尽完善，社会组织的发展还处在“先发展、后管理”阶段，包括法律法规在内的制度设计与整个制度体系都还不够完备。为最大限度削减治理失败造成的低效甚至失效等消极影响，为政府、市场、社会的发展提供制度保障、社会动力和监督体系，在当前我国从管理向治理的转变中，应有一个实行政府主导治理的过程。从管理到治理的转变过程，表现为制度、文化和心理综合性的转变过程，政府居中起着引导的主导性功能作用，具体地说有三个方面：第一，政府起着发动机和推进器的角色，承担领导责任，肩负创新使命，把握战略方向，确保制度供给；第二，更好地发挥政府在市场经济中“看得见的手”作用，制定规则体系，做好宏观调控，优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，促进共同富裕，弥补市场失灵；第三，政府帮助培育和完善各类社会组织，起着引导、规范、约束的作用，并倡导社会责任和培养公共人文精神，推动社会参与。在中国，当前只有实行国家和政府的主导型治理，才能实现有效的治理。为此，必须切实改革政府，转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。在创新社会治理方面，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。

    中国的国家治理，必须坚持了党的领导和以政府治理为主导，才能更好地坚持社会主义的方向和道路，坚持国家制度建设，推进各项公共事务治理的民主化、法治化、制度化、多元化并达到法治、德治、共治、自治的合作协调治理。

    四、引领民主政治发展的新型民主观

    明确了上述的国家治理的鲜活特点，也就明白了在国家治理视域中的民主政治发展必然要体现出中国特色，走新的道路。随着时代的发展，究竟中国应该怎么认识民主、发展民主，成为党的十八大之后面临的焦点问题。现在，不可否认西方国家的民主陷入了很大的困境，遭遇到很大的麻烦。西方发达国家向东方不发达国家输出民主也产生很大的质疑，打了很大的折扣。由于一些非西方的国家，例如乌克兰、泰国、突尼斯、利比亚、埃及等国，信奉民主形式唯一论，盲目地照搬照用西方民主，带来的不是繁荣安定的福音，而是纷争动乱的祸源，事实上这已经宣告了“民主形式等于西方模式”、“西方民主模式是唯一的”破产和终结。

    究竟在国家治理条件下如何发展中国的民主政治，2014年9月5日和21日，习近平分别发表了《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》、《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》。这是论述中国社会主义民主政治的重要文献，代表着中国共产党对民主问题的最新认识。两篇《讲话》深刻地、创新性地阐释了中国特色社会主义民主政治众多的重大理论问题，由此宣示了中国新型民主观的诞生。

    中国新型民主观的诞生，是建立在全新的、坚实的制度基础之上的。习近平明确指出：“在中国，发展社会主义民主政治，保证人民当家作主，保证国家政治生活既充满活力又安定有序，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”

    以人民代表大会制度作为中国发展民主政治的根本政治制度，是中国新型民主观创新的立足点。习近平指出：“以什么样的思路来谋划和推进中国社会主义民主政治建设，在国家政治生活中具有管根本、管全局、管长远的作用。古今中外，由于政治发展道路选择错误而导致社会动荡、国家分裂、人亡政息的例子比比皆是。中国是一个发展中大国，坚持正确的政治发展道路更是关系根本、关系全局的重大问题。” 人民代表大会制度是中国发展社会主义民主政治最为正确的道路选择。“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”

    通过体现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的人民代表大会制度发展中国社会主义民主政治，是一种坚实牢靠的新型民主形式。习近平指出：“实现民主的形式是丰富多样的，不能拘泥于刻板的模式，更不能说只有一种放之四海而皆准的评判标准。” 长期以来，由于西方国家率先通过资产阶级革命，推翻了封建专制统治，形成了民主政体和民主制度的模式。人们由此产生了根深蒂固的观念和思维惯性，“天下民主、定于一尊”，民主只能有一种，那就是西方民主，只有西方的民主才称之为民主，其他的民主都不能算作民主。这当然陷入了认识民主的误区。橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳，本来这是一个极为普通的道理。然而，人们也往往容易在常识上犯错误。现在，习近平强调民主绝非只是一种“刻板的形式”和唯一的“评判标准”，民主应该是多样化的，它在现实中会表现出各种形态。名非天造，必从其实，习近平高度肯定了“中国特色社会主义民主是个新事物，也是个好事物。” 这就从根本上否定了民主只能是一种“西式”的冠名，为应该提出、而且也必须提出不同于西方的中国特有的新民主政治观，扫清了思想障碍，确立了科学前提。

    发展符合中国国情的社会主义民主政治的新型民主观，是由以下诸多方面的要素所构成的。

    ——新型民主观主张“中国共产党领导人民实行人民民主” 。在西方看来，民主就是多党竞争，怎么能由一个政党来领导民主呢，这当然是一种偏见。在中国，共产党全心全意为人民服务的性质和宗旨，善于倾听人民的声音和意见，自觉接受人民的监督，决定了它不但可以领导民主，而且能使民主卓有成效。“发展社会主义民主政治，关键是要增加和扩大我们的优势和特点，而不是要削弱和缩小我们的优势和特点。我们要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家，切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象。” 而作为西方国家的政党，则只有一个功能，就是捞取选票的功能，竭尽全力取得选举的胜利、上台执政，而根本上没有组织和领导民主的功能。

    ——新型民主观主张“保证和支持人民当家作主” 。这样的保证和支持人民当家作主，绝不是一句口号，也不是一句空话，而是必须落实到国家政治生活和社会生活之中，具体地保证人民能够依法享有有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。这与西方民主表面上尊重人的自由和选择意愿、尊重人的权利和法治规则，但实际上忽视和搁置了公民的管理权力，形成了明显的对比。

    ——新型民主观主张“坚持和完善人民代表大会制度，必须坚持民主集中制。” 民主集中制是中国共产党实践民主政治的创造，是中国国家组织形式和活动方式的基本原则。人民代表大会统一行使国家权力，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督；各级国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责、受人大监督；国家机关实行民主集中制，决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调；在中央统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性，保证国家统一高效组织推进各项事业。

    ——新型民主观的实质在于协商民主。“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式” 。只有通过协商民主，才能够把人民最广泛地、最大限度地涵盖进来、包容起来。习近平指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。” 新型民主观发展民主政治，更借重于协商民主形式。中国实行民主，虽然包含选举民主，但两者比较起来，协商民主更为重要。诚然，中国的新型民主观没有也不能排斥选举民主，选举民主是不可或缺的。选举民主和协商民主，即人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，这是中国社会主义民主的两种重要形式。并且，在中国这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。但是，若对这两种形式进行比较的话，显而易见，协商民主更为重要。这正如习近平所说的，“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来，具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来，具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来。” 高度重视协商民主，这也与西方国家的民主形成了巨大的反差。西方国家，则只讲公民的投票权利，而忽视公民广泛参与的民主权利，选民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期。从这样的实际情况看，西方民主不过是徒具形式、内容空空而已。

    ——新型民主观强调实行群众路线。从根本上说，中国发展社会主义民主政治是由中国共产党的群众路线在政治领域的实施所决定的，因为党的群众路线决定必须紧紧依靠人民治理国家。中国共产党领导民主、实践民主，也必须按照群众路线的要求，坚持一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把自己的正确主张变为群众的自觉行动。“从群众中来”，就是民主基础上的集中过程；“到群众中去”，是集中指导下的民主过程；这两个过程归根到底都是民主的过程，人民群众当家作主的过程。由于群众路线的两个过程充分体现了民主，成为发扬民主、集思广益的过程，统一思想、凝聚共识的过程，科学决策、民主决策的过程，也就成为实现人民当家作主的过程。

    新型民主观作为中国发展民主政治的一种崭新的民主理论，在实践中已经展现出了强大的生命力和发展前景。

    原载：《济南大学学报》2016年第5期