作者：民盟盟员，长安大学环境科学与工程学院教授邓顺熙
环境污染物总量减排考核不仅是当前中央对各省和大型国企最重要的环境考核，也是各省内部环境治理考核方式。从2006年开始，总量减排制度正式启动已过十年，对环保有巨大的推动作用。然而不可否认的是，近10年来，我国通过减排总量考核改善环境的初衷远未实现。总量控制实施10年有余，不少问题已然显现，必须引起高度重视。
一是总量考核要求与达标排放制度互相矛盾、存在冲突，存在“重总量、轻达标”的现象。目前，总量控制的要求比较宽松，往往即使实现总量考核，也难以做到污染物达标排放的要求。“十二五”节能减排规划给电力行业的SO2、NOx的总量指标分别为800万吨、750万吨。但按照《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223-2011)，该行业对应的SO2、NOx年排放量最高值应为367万吨、182万吨。这样看来，其实总量达标排放与以排放标准制度为基础的法律相违背。
排放标准作为较为成熟的制度施行已久，主要行业、污染物都有国家环保行政主管部门发布的国家“污染物排放标准”，限制其工艺、排放浓度等，较之总量减排目标，排放标准的要求更科学、严格。但是由于总量考核成为过去10年的主要减排抓手，影响到地方党政主要领导的政绩，各地领导普遍对总量考核敏感，将重心转移到总量考核上，淡化了排放达标的要求。
二是缺乏科学可靠的数据统计方法，数据质量不佳。当前，环境统计数据由于人员素质、企业利益等原因，容易出现虚报或少报现象，且很难约束和查证。究其原因，是因为当前我国没有一套清晰可靠的环境统计方法。目前的统计一般采用抽样的方法，让排污申报企业自行填写环境统计调查问卷，环保部门再对其核实。然而，除了大型国企，绝大多数企业内部没有专门收集排污数据的部门，本身的申报数据准确性较差，且环保部门在审查数据时，也很难核实清楚。
总量减排，依赖于行政分配、考核，其中人为干扰很多，更容易弄虚作假。大量的数据并不是靠“测量”出来，而是靠“核算”得出，其间存在较大的调整空间。各省、督查中心和环保部门总量办的三套数据不统一，三方彼此意见不一，对计算方法存分歧，往往数据不一致。同时每个企业上报的数据不一，加之环保部门每年调整核算方法，因此在数据处理上，普遍会多次“校核”，数据失真在所难免。
三是总量减排的污染物种类不全面，对面源污染、非电燃煤锅炉等的控制不力。目前，总量考核的污染物内容有四项，即化学需氧量、二氧化硫、氨氮化物和氮氧化物，而某些和环境质量密切关联的指标如PM(空气颗粒物)、VOCs(挥发性有机质)、O3(臭氧)等污染物并未纳入总量考核约束性指标。同时，对环境质量影响更大的农村面源污染、非电燃煤锅炉等，也缺乏有效的控制，排放量不降反升。
为此建议：
改革总量减排制度，减排考核应以达标排放标准为准绳。建议把对地方政府的环保考核标准调整为达标排放要求考核，促进地方政府在环境保护上投入更多的精力。同时应进一步优化排放标准，细化区分重点城市、一般城市和农村的区别，满足不同条件下的环境质量要求。
优化环保统计数据采集和管理方法，广泛采用现代检测手段来测量统计数据，让环境监测更科学透明。应减少人为干预控制数据，让客观监测数据说话。多采用监测数据法，少采用现行的精准性不足的物料衡算法。应强制要求在企业尤其是高污染的企业中设置专门监测数据的部门，购置专业的排放监测设施，从源头上获取第一手数据。加强环境数据库建设，为全国各级政府和部门提供精准的决策参考数据。
完善减排污染物内容范畴，实施分区域、分行业的精细化差异化管理。建议在保留原有四项主要污染物的基础上，在考核中纳入更多的约束性指标，丰富考核内容，让考核更具有代表性。应在不同地区、不同行业实行基于该地区或行业特定污染源的特色化管理，引入排污交易制度。加强对环境质量影响更大的非电燃煤锅炉等污染源的监管，把小散煤、小锅炉、小地炼监管好。加强对移动污染源、开放源污染的管理，严格控制农村地区煤炭散烧和焚烧秸秆垃圾等行为。
