处理好权力下放与加强监管的关系
“放管结合”的一个关键是处理好权力下放与加强监管的关系，取消或下放政府的权力并不能放弃政府的监管责任。权力清单把下放的权力和应该依法保留的权力列举出来，但对于监管的职责和权力，还没有十分明确。
表现之一，权力下放后，对下级政府权力清单中列举的一些监管权力和职责，由于不具备履行监管职能的条件，影响到政府向监管职能的转变。例如，一些县市存在比较普遍性的问题是，由于设备、资源、中介服务、专业技术等基础条件缺乏而出现下放的权力与加强监管之间“承接不好”的矛盾。尤其是那些以技术为支撑、专业性较强的权力事项，像质监、检测等项目，下放之后，因下级政府缺乏设备、资源、技术等基础条件，出现“放管不能结合”的问题。
表现之二，权力清单上已经依法列举出了职能部门的监管与处罚权力，但监管的职责仍未履行。例如，有些地方政府的环保部门，经常行使的是行政许可权力，而行政处罚类的权力却很少行使。这从侧面说明，环保部门还没有完全从行使审批权力转向有效履行监管职能，没有对企业违法违规污染环境的行为加强监管和处罚。其中一个重要原因是不同职能部门之间的监管职责和权力边界没有划分清楚。
所以，改革的思路是明确区分审批权力和监管权力。像环保部门和工商部门、安监部门、消防部门之间，在整个监管流程中的监管权力与职责，必须进一步依法明确划分。上下级政府条线部门之间的监管责任与权力边界也需划分。对社会组织的登记审批权力和对社会组织主体的行为进行监管的权力，就涉及上下级政府的民政部门之间监管职责划分，否则，不仅无法增强合法社会组织的发展活力，也无法很好地预防和惩罚社会组织的非法行为。
进一步解决“重审批、轻监管”问题，出台事中和事后监管制度，加强对权力清单中的监管权力和责任的落实。加强事中事后监管的职能，确保履行监管职能所需要的人力、财力、机构、技术等方面的条件配备到位。
处理好权力清单与优化服务的关系
“简政放权、放管结合、优化服务”的三位一体改革，最终要落于优化服务，为市场主体和社会主体创造良好的发展环境，激发市场活力，减少企业主体和社会主体的成本。深化“放管服”改革，是应对当前阶段经济下行的压力和挑战、保持经济平稳运行的现实需求。为了减少制度性交易成本，政府的权力行使，必须提高为大众创业、万众创新服务的效率，为企业的开办和发展提供连锁性的优质、高效、低成本的服务。
现在大多数地方政府的注意力或关注点在于权力行使流程的简化，减少公民和企业办事的时间和环节。保留权力事项的办理流程、办结时限等具体操作的技术层面，在多数地方已不是主要问题。政府要为企业提供服务，为市场经济发展创造良好环境条件，并不能仅仅局限于缩减办事流程和时间上。提高政府办理事项的效率，让企业和群众办事更方便、更快捷，即便没有权力清单制度的实施，也一直是政府应该做好的分内之事。
为此，权力清单制度的实施，要处理好简化内部流程和加强外部服务的关系。从政府履行外部职能分析，权力下放的清单存在不相匹配的方面，对企业和社会的服务仍不到位。比如，权力清单上有些审批权力的下放，是某一大项权力中的某个环节，有些施工企业要办理资质认定，只有一部分权力下放到地级市政府，使得一些企业必须同时向省市两级政府提出申请。类似权力清单的梳理反而导致企业办事的负担加重，为企业创造良好发展环境的服务效果并未体现出来。而且，地方政府加强公共服务职能，也并非权力清单能够完全解决。所以，权力清单制定及其制度，落脚点是增强外部服务，要围绕着减少企业负担、为企业成立和发展服务来设计。
权力清单制度的实施，要与加强和优化政府服务的目标之间建立起比较直接的关联。分析现实问题，重点是解决好那些需要不同职能部门之间相互协调的权力事项，避免这些部门权力和利益冲突，而不是让企业和群众办事时，面对政出多门的冲突而承担不应该有的成本。比如，有的项目属于某市工信委登记备案的范围，发改委就不应该要求该项目的企业再次登记备案。有些政府部门在改革过程中虽然做到了“门好进、脸好看”，但“事难办”的问题仍需要进一步解决，才能逐步提高为群众和企业办事的服务性效果。
此外，加强监管与优化服务之间也存在一定的矛盾关系，政府真正做到依法监管市场主体的行为，否则，过度监管也会增加企业负担，与优化服务的目标背道而驰。为此，中央强调了加强权力清单与责任清单、负面清单的有机结合，增强简政放权改革的联动性，优化市场经济发展环境，发挥政府对市场和社会的服务作用，增强群众和企业的改革获得感。
依法行政本质上要求权力清单依法确定，以及权力清单的制度化实施。一方面，注重职能结构性转变和制度供给。按照中央政府提出的“简政放权、放管结合、优化服务”三结合改革的关系，优化政府职能结构，减少行政审批职能，同时增强监管职能与服务职能的比重，真正实现职能配置的结构性转变。另一方面，下放权力事项的规模和速度，并不是下放得越多、越快就越好，如果各层级政府衔接不好，反而给企业和群众造成政府不作为的印象，削弱对政府的信任。所以，要注重推进与权力清单制度相关联的配套制度实施，包括激励与惩戒、问责相结合的制度、维护市场主体公平竞争的制度等。
【本文作者为中国社会科学院政治学研究所副研究员】
