摘要：现代行政体制经历了一个不断变革、逐步完善的历史进程。虽然世界各国的行政体制因所处环境的不同而呈现较大差异性，但它们仍具有公共性、法治性、科层性和系统性等共同特征。这些共同特征对我国行政体制改革具有重要启示，在政府建设和行政改革过程中应注重强化公共服务、坚持依法行政、完善科层结构、运用系统方法。
现代行政体制与现代民族国家同生共长。18世纪末以来，现代行政体制在现代民族国家先后确立，并经历了一个不断变革、逐步完善的历史进程。虽然世界各国的行政体制因其所处的环境不同而呈现较大的差异性，但作为现代民族国家的共同现象，它们仍具有一些共同的特征，这就是公共性、法治性、科层性和系统性。这些共同特征对我国行政体制改革的启示是：强化公共服务，坚持依法行政，完善科层结构，运用系统方法，以加快推进现代化政府建设。
一、现代行政体制的产生
现代行政体制的诞生过程，也是15世纪到18世纪现代民族国家在西欧逐步产生的过程。在近400年的发展历程中，行政体制的变革主要包括四个方面内容：一是将国家主权归于君主；二是国家资源汲取能力增强；三是国家开始管理经济和社会活动；四是行政权扩张并走向中央集权化。［1］
公元5世纪到15世纪末，欧洲处于封建社会时期，封建领主和封臣之间的关系是占据支配地位的权威关系，封建领主依据封臣的效忠给予回报，统治权被众多小的政治实体分割，国王的权力受到很大限制。16世纪左右，欧洲的国王们采取多种措施来强化王室权力，削弱贵族权力，将国家主权从分散的封建贵族那里逐步集中到自己手中，封建君主政体开始转向专制君主政体。随着国王权力的扩张，王室管理和国家事务管理逐渐复杂化，行政的理性化和专业化初见端倪。在这一背景下，为了获得足够的财政资源支持扩张活动，国王们纷纷设立了专门的征税机关。法国王室于1439年颁布法令禁止封建领主未获国王允许征收税款，到16世纪末，法国国王就已派遣财政官员驻各地代表其征税。征税机构的设立为封建国家王权扩张和行政机构专业化发展提供了重要保障和途径。
封建王权集中和王国扩张是在经济和军事双重竞争的环境中发生并发展的。无论是各个王国之间的经济竞争还是军事竞争，又都直接促进了行政管理专业化的发展。16世纪至17世纪，重商主义政策为各国专制君主普遍采用。重商主义把财富视为国家权力的基础，提出要凭借国家权力去建立一种新秩序，以在对外贸易中取得顺差，积累国家财富，促进国家力量的增长。由于重商主义强调国家对经济和社会生活的干预，因此政府的职能日渐增加，公共服务范围不断扩大。这就必然会对行政管理提出专业化和效率化的要求。与此同时，欧洲各国正处于持续的军事竞争中，残酷的军事竞争和战争加快了政府的集权化、官僚化以及国家机器的专业化进程。为了在对外军事竞争中获胜，政府必须集中权力，以扩张自身以及其所统治国家的力量；作为国家机器的政府行政机构也必须分工明确，各司其职，军事、财政和后勤等与军事直接相关的行政部门必须组织严密，不断提高行政管理的专业化程度和行政人员的职业化水平［2］。内部的重商主义运动和外部的军事竞争两股力量，不仅将封建国家行政范围扩大到经济和社会事务，而且大大提高了行政管理的专业化水平，最终导致了“世袭行政转向官僚行政”［3］。
尽管随着专制君主政体的出现，欧洲主要国家行政机构的专业化、行政人员的职业化和行政管理的中央集权水平有了很大的提高，但现代行政体制确立的标志，则是现代民族国家在西欧的产生。1789年法国大革命之后，现代民族国家最先在法国诞生。法国大革命带来的最重要变化是国家概念的非人格化，即国家不再是国王的世袭财产和私有工具，民族国家的政府成为管理公共事务的机器，其基本任务是提供公共服务。
18世纪末至19世纪初，随着现代民族国家在法国的出现，现代行政体制也初具雏形。在拿破仑统治时期的法国，行政管理强调秩序、等级、专业化和责任。拿破仑将许多军事特征纳入行政管理，运用军事化手段管理行政，建立了高度集权和等级森严的行政体制。拿破仑采纳了许多学者提出的改革措施，尤为出色的是改革了官员遴选制度，坚持以能力为标准选拔政府的高级官员，大大提高了行政效率。当时，法国中央政府主要由5个部门组成，即财政部、外务部、国防部、司法部和内务部，每一个部又划分为若干司和局，有的部还在巴黎之外设立了办事处。同时，他还对地方行政层级进行了调整，实行了三级地方行政区体系，加强了中央对地方的控制。［4］马克斯?韦伯通过比较分析法国的行政制度与欧洲封建时期的世袭行政模式，提出了科层制的现代行政组织模式。科层制亦称官僚制，是建立在分工精细、外部环境相对稳定的工业社会基础上的，具有合理分工、层级节制、照章办事、权责明确、非人格化、量才择优等特征。随着现代民族国家的不断发展，科层制模式逐渐被各国政府认可，并广泛采行。
二、现代政府体制的特征
纵观各国行政体制的构成及其发展变化，我们不难从其明显的差异性中寻求到共同性。现代行政体制所具有的共同特征主要体现在以下几个方面：
1.公共性。公共性是现代行政体制的本质特征和核心价值所在，它是现代行政体制建构的出发点和遵循的基本原则。如前所述，现代行政体制是伴随着现代民族国家的产生而确立的，而现代民族国家的基本特征之一，就是从封建君主的王室工具向公共事务管理机构的转变。因而，现代行政体制也不再以国王的宫廷管理为目的，而是以实现民族国家的公共利益为最终目标。有学者指出，法国大革命带来的最重要的变化也许是国家概念的非人格化：国家不再是国王的世袭财产，而是民族的共同遗产；行政机构不再是王室管理的私有工具，而是民族国家管理公共事务的机器；行政人员不再是王室的奴仆，而是民族国家政府的服务员；行政事务也不再是王室管理，而是公共服务。［5］具体而言，现代行政体制的公共性体现在，一是现代行政体制是为维护公共秩序和满足社会总体利益的需要而建构的，公共行政“担负的是为全体公民谋幸福这样一种使命”，［6］对公共利益的追求和维护是其公共性的实质所在。二是现代行政体制涉及国家对社会公共事务进行组织和管理的规范，其建立的核心和首要任务在于维护社会公正，公共行政的使命就是要在保证社会公正的基础上，寻求公平与效率之间的合理平衡。三是现代行政体制的合法性既建立在公民对民族国家的认同感基础上，又被置于来自权力（立法）机关的外部控制之下，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，公共行政的运行必须遵循民主政治的规范。
2.法治性。马克斯?韦伯将权威分为传统型权威、魅力型权威和法理型权威。［7］传统型权威是古老的权威形式，其合法性来自习俗、惯例、经验、祖训等从祖上流传下来的，被人们所认可的，并被历史长河不断神化所形成的一整套传统的政治习俗和习惯。由传统型权威支配的社会组织，统治者依照传统形成的组织规则来治理臣民，芸芸众生对长官的服从来自于传统赋予长官的固有尊严。魅力型权威（卡理斯玛型权威）的合法性建立在非凡人格、英雄气概等基础之上，也就是说源自人们对领袖个人魅力的崇拜。魅力型权威的本质是“敬仰”，核心是个人崇拜，所以要维持这类组织的生存发展，领袖人物就必须不断地以某种新的方式表现出他的魅力。法理型权威的合法性是建立在以理性方式建立起来的规章制度和行为规则基础之上的，其本质是“理性”。法理型权威以规则作为统治的出发点和最终的归宿点，以保障权力不被滥用，各方的利益不受随意侵犯。现代行政体制的建立过程就是走向法理型权威的过程。现代行政体制合法性的来源和行政权力支配关系的建立，不再是基于精英个人的超凡魅力或传统的神圣性，而是建立在一套法律规则体系之上，依法行政是现代行政体制的灵魂。现代行政体制的法治性可从静态和动态两个层面分析，从静态层面看，现代行政体制所包含的规则绝大多数是宪法和法律的规定，行政体制的任何变更都必须遵循一定的法律程序和规范，行政组织“存在的每一种因素——它们的结构、职员、预算和目的——都是法律权威的产品”，“公共管理者所采取的每一项行动最终‘必须追溯到权威的法律授权”。［8］从动态层面看，现代行政体制的运行必须严格遵守相关的法律规范，符合法治的理念，体现法治的精神，“凡是合乎法规的职责履行，都可望得到服从”。［9］此外，现代行政体制运行过程中产生的纠纷要依照法律规定，通过司法途径加以解决。
3.科层性。在现代民族国家，行政管理的范围日益扩展到经济、社会生活的方方面面，社会分工精细化和管理复杂化使得行政管理的高度专业化无可避免。现代行政组织结构具有韦伯“理想型”官僚制的绝大多数特征，一是一套不受个人情感因素影响的全面规则；二是在专业化和劳动分工基础上进行任务的分配；三是一个奉行等级制的结构；四是公务人员只在他们的职位上服从于权力并对其负责；五是竞选职位者通过公开竞争和限定任期进行选拔；六是以固定薪水作为支付官员的报酬。［10］官僚制模型以“效率、理性、集权、规则、控制”等为核心命题，在技术上具有优越性，在严格的官僚制管理下，“精密性、速度、明确性、对公文档案的了解、连续性、自由裁量权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦和人力物力开支”会达到最佳状态。［11］事实上，科层结构已成为各国行政组织的主导性组织形式，具有较高知识和专业水平的常任文官在各国的行政管理中发挥了越来越重要的作用，已成为维护国家政局稳定和政府政策连续的中坚力量。
4.系统性。系统是指由相互依赖、相互作用的若干部分组成的具有某种特定功能的有机整体。依照系统论的观点，系统具有整体性、关联性、层次性、统一性和开放性特性，不仅系统内部各构成部分之间相互联系、相互依存，而且还与更高一层次系统中的其他子系统以及所处环境发生关系、相互作用，从而实现系统的演化和优化。现代行政体制是具有一定结构的行政组织体系以及规则体系。作为行政专业化的结果，行政组织体系不是由单一或少数的行政组织构成，而是由分工明确、数目繁多的行政组织构成的大型协作系统；行政规则体系是由宪法和相关法律、法规、规章等构成的有机联系的规范系统。这个行政组织和规则系统不是杂乱无章的，而是有序协调的，具有明确的层级结构和效力关系；不是静止的，而是动态的，处于不断的变革之中；不是封闭的，而是开放的，必须与外部环境进行信息、物质、能量的交换，并对外部环境的变化做出反应。
三、启示
我国正在推进行政管理体制和机构改革，着力建设与社会主义市场经济体制相适应的现代化政府。现代行政体制所具有的特征对于我国现代化政府建设和行政改革具有诸多启示。
1.强化公共服务。提供公共产品，维护社会公正，满足公共利益，是现代公共行政的核心价值和基本理念。提供公共服务的实质就是要维护最广大人民的根本利益，这是行政管理工作的出发点和归宿，是政府矢志不渝的目标。强化公共服务，满足公共利益，就是政府要牢固树立“人民本位、社会本位、权利本位”的思想，一切以人民的利益为最高标准，始终把人民的需要放在首位，把“老百姓高不高兴，满不满意”作为行政运行、机构改革和工作评价的最高标准，全心全意为人民服务，实现社会公共利益的最大化。
改革开放以来，随着经济的发展，政府财力的增加，我国在公共产品和公共服务的供给方面有了明显的改善，但政府的社会管理和公共服务职能仍然还比较薄弱，公共产品的供给能力不足，供给质量较差，还不能很好地满足公众的基本生活需求。因此，必须进一步推进改革，强化公共服务。一是要增强政府的公共服务职能。政府要加强与企业和社会组织的合作，向公众提供优质高效的公共产品和公共服务，实现从管制型政府向服务型政府的转变。二是要健全民主决策机制和公众参与制度。要健全参与渠道，搭建参与平台，广泛听取社会组织和公众的意见，深入了解社会和公众的诉求和偏好，使公共服务供给能真正满足民众的需求，增强政府的社会回应性，做到尊重民意、关注民生、保障民权。三是要确保基本公共服务资金的可持续性。要加大对基本公共服务的财政投入力度，保证基本公共服务的有效供给；与此同时，采取积极措施，鼓励和吸纳社会、市场资金参与公共服务的供给，以减轻公共财政的压力，提升公共服务供给水平和质量。
2.坚持依法行政。依法行政是依法治国方略的重要组成部分，是现代行政体制的基础，也是市场经济和现代化建设对政府管理的必然要求。没有法治，就没有现代行政体制。依法行政的基本含义是限制政府权力，保障公民权利，确保政府的任何活动都在宪法和法律的框架内进行。简言之，就是“法无授权不可为”，即政府的行政权力依法授予，权力的行使受法律的限制和约束。政府必须合法合理地行使行政权力，着力将行政权力关进制度的笼子里，严防行政权力的滥用，切实保障公民的合法权益。
近年来，通过推进行政审批制度等方面的改革，我国的依法行政取得了显著成效，但依法行政是一项长期的任务，不可能“毕其功于一役”。坚持依法行政，一是要规范行政权力。要明确行政授权，建立健全各类组织法，构建相互配套的完备的行政组织法体系，做到行使权力有法可依。二是要规范行政行为。一方面要进一步加强公务员队伍建设，强化对公务员的培训教育，提高他们的政治素质和执法能力，改进他们的工作作风；另一方面要细化和完善行政执法裁量权基准制度，推进行政复议制度改革，提升行政复议能力。三是要规范行政程序。程序的“基本功能就是限制，甚至取消当事人选择实现目的的手段的自由，将实现目的的手段规范化和标准化”。［12］要严格规定行政过程各个环节实施的方式、方法和步骤，建立健全行政信息公开制度、专家咨询制度、行政听证制度、重大决策程序制度、决策评估和反馈制度、行政问责制度、行政救济制度等，用程序的公正、严密限制权力的随意、任性，及时纠正权力运行过程中可能出现的错误和偏差，防止权力像脱缰的野马任意狂奔乱跑，确保政府职权和公务员行为在法治的轨道上行进。
3.完善科层结构。科层制是政府组织的基本结构。要按照精简、统一、效能的原则，完善科层结构，建设分工合理、人员精干、机构优化、规模适当的政府组织，促进政府以社会效益为导向，用最小的人力、物力、财力等消耗，为社会提供更多的公共产品和更优的公共服务。
改革开放以来，经过七次机构改革，我国的行政体制不断完善，但行政管理现代化任务尚未完成。目前行政改革的任务不是要超越科层制，而更多的是要引进科层制的合理因素对行政体制进行改造。完善科层结构，一是要分工合理。要明晰各部门乃至各岗位的职责权限，做到职责权相一致，责任落到实处；明确行政组织内部的等级划分，建立上级对下级的指示和监督机制，做到命令统一，保证组织目标有效实现；简化行政程序，优化行政流程，充分利用信息技术手段，降低协调交易成本，提高行政效率。二是要提高公务员素质。要坚持公务员考录制，遵循公开考试、严格考察、公平竞争、择优录用的原则，把好“入口”关，以网罗优秀人才，为国家和公共利益服务；加大公务员培训力度，改进培训质量，坚持理论联系实际，既传授基础理论和最新研究成果，又研究和探讨现实问题和热点问题，以更新受训者的知识，开阔他们的视野，增长他们的才干，改进他们的工作方法，提高工作效率，适应行政管理不断变化的需要；引入竞争机制，严格考核和奖惩，量才用人，以激发公务人员的社会责任感和公共服务意识，充分调动他们的工作主动性和积极性，真正做到勤政、善治。三是要坚持精兵简政，“瘦身强体”，建立“小而强”政府。一方面，要进一步精简和优化政府机构，遵循职能整体分割的原则，将相同性质的事务归为一类，交由一个行政部门承担，使政府机构设置更加综合和统一；另一方面，要合理限定公职人员编制，坚持用立法手段调节和控制人员编制的总体规模，并将人员编制与经费预算相结合，使人员受制于预算，通过预算控制编制，对人员编制实行刚性约束。
4.运用系统方法。行政体制是社会大系统中的一个子系统，不能不受其所处环境的影响和制约，其形成与发展是一国政治、经济、文化和生态综合作用的结果。因此，要运用系统方法，既把行政系统本身作为一个整体，实现内部各子系统的良性互动，又把行政系统作为一个子系统，与社会大系统形成良性互动，以期达到1+1＞2的效应。
运用系统方法，总的要求是行政体制改革要与经济和社会发展相适应。目前，我国政府在处理行政系统的内部和外部关系方面还存在诸多问题，如政府与市场、社会的边界尚未厘清，政府间关系尚未理顺等，亟待解决。为此，一是要合理界定和配置政府职能。政府职能涉及的是政府与外部的关系，即政府与市场、政府与企业、政府与社会的边界问题。转变政府职能的实质就是要随着国家经济和社会的发展适时地调整政府应当履行的职能的范围，正确处理政府与市场、企业、社会的关系，解决好管什么和如何管的问题，真正做到不缺位，不越位，不错位。转变政府职能的重点在于大力削减政府的权力，将政府干预市场、社会的权力限定在一定的范围内，防止其将触角无限制地伸向社会的各个角落。二是要理顺中央与地方、地方与地方的关系。要在坚持中央集中统一领导的大前提下，将集权与分权有机结合，进一步向地方政府放权，明确各级政府职责权限的划分，使各级政府都有相对独立的核心任务领域和管辖范围；在此基础上，要在中央和地方之间、地方与地方之间建立一套适合国情的、和谐有效的多元决策和分权机制，形成相互尊重、相互依赖、相互协调的对话、分担、合作关系，既维护国家统一和中央权威，强化中央的调控能力，又充分调动地方政府的积极性，激发地方活力。
（作者：潘小娟，中国政法大学政治与公共管理学院教授，博士研究生导师）
