毛寿龙
现如今，政府在经济社会中的作用越来越重要，政府规模也越来越大，其公共支出的规模一般都占国内生产总值的三分之一到一半左右。发展中国家比发达国家规模小一些，主要是市场化水平不高，征税能力有限。一旦市场经济发展，政府规模也将持续扩大。这会导致很多问题，比如机构臃肿，人浮于事，财政赤字越来越多，服务效率却越来越低下。所以，在最近四十多年时间里，世界各国政治家，都倾向于削减政府规模。
大家都想精简政府，但是政府的作用却在继续扩大，一些国家的政府规模还在继续扩张。一些国家企业私有化了，但公共服务性质的企业还需要政府有很多监管。一些国家中央政府精简了，但地方政府却扩大了。一些国家建立了很多准政府组织，政府规模缩小了，但财政意义上的政府规模却继续扩大了。有些国家政府财政规模依旧，但通过贷款和担保贷款的形式，实际上也扩大了政府规模。这些新形式的政府规模扩张，不仅很难度量，从而很难控制，而且还涉及到公共服务的责任缺失问题。因为这些非政府组织，介于公共部门和私人部门之间，它们到底应该承担公共部门的职责，还是私人部门那样的责任，人们很难判断，也很难问责。
控制政府规模，关键要看现代政府的规模是如何扩张的。美国行政学家彼特斯教授分析了津贴、财政压力、政治过程、资本主义衰退、公共官僚等导致政府规模扩大的因素。这些因素如何起作用呢？他认为，公众关心的问题数量日益增多，这些问题相关的复杂性也日益增强，个人行动的外部性增加，人们对外部性的感受也增强。由于性别越来越平等，女性参加工作，增加了很多对托儿服务的需求。由于老龄化，家庭核心化，对老年人照顾的重担也成了公共部门的任务。这无疑是政府规模扩大的核心推动力。
第二个因素是，公众对这些公共问题解决的质量要求越来越高。教育、医疗、养老、安全、减灾、原子能和太空计划等很多领域的公共服务，都需要高技术的专家，还需要大规模的投入。由于国际化的影响，这些服务的标准都向高质量的标杆看齐。比如一些国家的饮用水非常安全，一些国家的环境质量非常高，一些国家的教育质量处于先进水平，一些国家的减灾体系十分健全，一些国家的住房抗震能力很强，一些国家政府的服务意识很强等，国际化的信息流动，使得人们认识到什么是最好的，而提高质量需要投入大量的人力物力，而这却是政府的强项。即使私人部门比较有效率，也需要和政府很好地合作才能真正发挥积极的作用。这显然也推动了政府规模的扩张。
第三个因素是，政治制度存在有利于政府规模扩张的弱点。比如立法机构是控制政府规模的重要力量，但是立法机构受政治斗争影响很直接，议员职业很不稳定，如果要稳定，就要讨好选民，而不是对国家政策问题比如如何缩小政府规模等发表真知灼见，结果本来用来控制政府规模的立法机构也往往成了政府规模扩大的推手。政府机构中的民选官员，也应该是政府规模缩小的力量，但这些官员和官僚部门相比，缺乏各个部门决策和管理所需要的专业技能，而且他们似乎没有多少时间来和这些部门进行交涉，因为他们大部分时间都用于政治活动了。他们力图控制官僚机构，但人数很少，他们更多的是依赖政府部门来给他们提供决策的支持。显然，他们也不容易真正推动精简政府。
这些因素，加上官僚机构本身的方便和可以用来解决很多日益复杂的公共问题，使得政府规模即使有心控制，但要精简却依然困难重重。对很多国家来说，不仅精简困难重重，实际上很多力量反而会成为政府扩张的推手。
公众普遍对大政府感到不满，这是缩小政府规模的宝贵力量，也促使很多国家进行了成功的改革。比如新西兰和英国，公共服务很多都私有化了。不过，私有化之后出现了价格过高的问题。这意味着精简政府影响到了公众的利益。这时候公众的看法就发生了改变，反对大政府的态度就开始缓和。从整体上来看，人们反对大政府，因为这不涉及到个人的具体利益，但一旦精简政府，涉及到要减少具体项目支出的时候，人们似乎开始喜欢大政府。比如人们不喜欢大政府，但喜欢政府增加健康、教育和养老服务的支出。在这种矛盾的情况下，彼特斯认为：“通常而言，政府不会真正从一个政策领域完全退出，相反，它必须寻找新的方式，在实现公共目标的同时，又对行动的方式和成本加以限制。”这一分析，不仅揭示了政府规模问题的复杂性，也展示了彼特斯作为著名行政学家的智慧。
（作者为中国人民大学公共政策研究院执行副院长、教授）
