3.住房用地体制的二元化引致住房价值体系的多元化，会增加社会治理的成本
我国住房用地的二元体制具体反映在不同性质的住房用地制度上。经济适用房用地是采取无偿行政划拨方式，但限制产权和不允许其进行交易转让；商品房用地是采取市场出让方式，赋予完全产权和允许其进行交易转让。撇开居住功能，这两类性质住房在资产价值增值方面大相径庭。住房资产价值具有投资增值功能的前提条件，是必须包含一定期限土地使用权且可自由转让。于是，那些拥有非出让用地性质房产的所有者，会争相转换房产的土地性质，向社会或政府索取土地增值收益，由此引发制度和管理难题。例如，经济适用房补交一定金额土地出让金后就能按商品房性质进行转让，以至经济适用房无法建立正常退出机制以解决更多困难群体住房问题；再例如，拆迁房不论使用年限，不论是否缴纳过土地出让金，均要求按同地段新建商品房价格进行补偿；城中村民居和小产权房拥有者，因农户身份而被排除在住房市场之外。所有这些问题既带来管理难题，造成住房资源的闲置和浪费，其中又一定程度上包含着不公平不合理性。
住房用地二元体制催生了不同利益群体的利益诉求。针对土地使用权期限届满，政府主管部门对房产持有者继续征收土地出让金，是法规不清晰下的政府利益最大化的理性行为。近日浙江温州出现土地使用权期限届满须缴纳土地高额续费政策，引起热烈讨论；类似的政府行为还有2011年1月上海、重庆实行的房产税试点。该税种以应税商品房的市场交易价格为计税依据，使得城市居民家庭拥有的商品房内在资产价值逐年贬值的同时却不断增加持有成本。2013年中央政府加快了房地产税的立法和推进过程，如果继续沿用房产税试点的计税办法，忽视商品房资产价值中逐年贬值的土地使用权问题，那么，商品房交易价格与其资产价值之间的背离趋势将更趋明显。
政府的社会责任是保证居民家庭住房能实现基本的自住性需求。这种居住空间需求是消费属性决定的居住物业需求，但在目前经济适用房和公共租赁房等保障性住房供应严重不足的情况下，只能通过商品房市场来实现这一需求。鉴于商品房土地使用权法规容易催生房地产的投资性需求和推动商品房价格上涨，笔者认为有必要重构住房供应体系，将投资性土地资产从消费性房地产中分离出来。
4.重构住房供应体系的若干设想
一是对商品房出让用地实施年租制，让年租制与批租制并存，并逐渐过渡到单一年租制。
我国《房地产管理法》和《土地管理法》并无一次性收取商品房70年土地出让金的规定，因此，按年征收土地出让金的年租制不违背相关的法律法规。要让年租制与批租制并存，并逐渐过渡到单一年租制，只需对《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990）中70年使用权居住用地出让金征收方式条款进行修改，增加“可按年征收”之法规，便可实现土地出让制度的创新。与批租制相比，年租制不仅可以大幅度降低商品房的土地成本及相应的财务成本，而且可以因其不包含出让剩余年限的土地使用权价值，从而消除土地使用权的实物期权价值，大大减弱商品房资产的投资属性，更多体现商品房的居住消费功能，从根本上消除经济基本面引发的商品房资产价格与居住物业价值有可能出现的严重背离。
二是重塑住房供应体系的结构，将公共租赁房和经济适用房转为年租制商品房。
我国目前的住房用地供应体系，是商品房（出让用地）和保障房（划拨土地）并存的二元供应体制，商品房价格中含有70年土地使用权的租金成本。可以预见，年租制商品房的低土地成本必然会对批租制商品房的高土地成本形成冲击。为稳定现有住房价值体系和金融体系安全，可考虑让年租制商品房先进入保障性住房市场。具体做法是，让公共租赁房用地实行年租制出让方式，赋予公共租赁房与商品房相同的产权，改变地方政府用财政资金建设保障性住房的做法，吸引社会资金在该领域产业化经营。同时，政府可将存量经济适用房转为年租制商品房，以市场方式解决经济适用房退出难及保障效率低等问题。从房地产市场运行来考察，住房市场供应体系结构逐步转向年租制商品房，可以抑制批租制商品房价格的非理性上涨，引导房地产市场向以居住消费为目的的住房市场回归。如果地方政府以扩大建设保障性住房的财政资金来配合年租制商品房的全面实施，全社会居民家庭的住房福利水平将会有明显提高。
三是以年租制商品房资产价值为基础，设计房地产税和制订《物权法》条例。
从我国房产税的设计来看，上海、重庆等城市以应税住房的市场交易价格为基准的评估值为计税依据来征收房产税，实际是以未来一定期限的国有土地使用权价值来征收财产税。虽然居民家庭持有的这部分土地使用权价值到期限届满时自然归零，但也必须为持有过程中暂时出现并最后归零的土地使用权增值交纳税金。与有失公平的批租制相比，由于年租制下商品房资产的土地使用权伴随房产的物理形态而存在，在房产存续期间不会因期限制约而贬值，其价值是当年土地使用租金和收益代价，在逐年评估中包含上年土地资产增值部分，在最大化国有土地租金收益的同时，减少了居民家庭持有土地使用权的成本。因此，以年租制商品房资产价值为基础设计房地产税更具法理基础。
必须看到，任何针对商品房市场的政策设计和调控举措，如果不能减少商品房开发、交易、持有各环节的交易成本，便不能有效降低房地产市场价格与价值背离的系统性风险。对于年租制与批租制的并存与衔接问题，可考虑在制订《物权法》实施条例时，规定批租制商品房在土地出让期限届满时自动转为年租制。假如几年前《物权法》就有这样的条例，温州20年出让土地使用权到期的商品房就可自动转为年租制商品房，也就避免了不必要的风波。总之，《物权法》增添以上法规条例，既可以明确土地使用权续期价格与解决方式，稳定现有商品房未来的价值预期，又可以解决居民家庭在商品房出让土地到期时难以承担包含70年土地资产价值增益部分在内的新一轮国有土地使用权的出让金问题。这是我们重构住房供应体系需要重点关注和解决的问题。
诚然，重构我国住房供应体系是一项涉及方方面面的系统工程，但中国住房市场向满足消费性需求的回归，应该是政府政策制定、制度设计和宏观调控的基本理念，只有坚持这样的理念，才能重构出稳定房地产供求均衡的住房供应体系。
（作者单位：浙江工商大学金融学院）
