[摘要]引导土地有序流转和适度规模经营健康发展，要从我国人多地少和区域发展不平衡的国情出发，既要注重发展过程的长期性、阶段性，又要注重区域之间的差异性、复杂性，因地制宜、循序渐进，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。
[关键词]农村土地经营权；农业经营主体；农村土地制度改革
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
近年来，随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化深入推进，农村劳动力大量转移就业，土地流转和规模经营发展已成为必然趋势。截至2015年6月底，全国农村承包耕地流转面积4.3亿亩，占承包耕地总面积的32.3%，是2008年流转面积的近4倍；全国经营耕地面积在50亩以上的规模农户达到341万户，家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体蓬勃发展，在现代农业建设中发挥重要引领作用。在土地流转和规模经营发展中，各地既有许多创新，值得认真总结，也存在违背农民意愿、强行推动、加剧“非粮化”、“非农化”等问题，需要引起重视。引导农村土地经营权有序流转和农业适度规模经营健康发展，已成为当前发展现代农业、保障农民权益、维持农村稳定的内在要求和重大任务。为此，2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发[2014]61号），为贯彻文件精神，2015年农业部会同相关部门先后印发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）和《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（农经发[2015]3号），明确了今后一段时期做好土地确权、流转和规模经营发展工作的重点任务。中央的政策为今后一段时期农村土地制度和农业经营制度改革创新提供了重要指引。
引导土地有序流转和适度规模经营健康发展，要从我国人多地少和区域发展不平衡的国情出发，既要注重发展过程的长期性、阶段性，又要注重区域之间的差异性、复杂性，因地制宜、循序渐进，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。
一、坚持以“三权分置”为指导，推进农村土地制度改革
改革开放以来，我国实行家庭联产承包责任制，把土地所有权和承包经营权分开，所有权归集体，承包经营权归农户，这是农村土地制度改革的一次重大创新。现在，顺应工业化、城镇化快速发展、农村劳动力加速转移的新形势，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，是我国农村土地制度改革的又一次重大创新。当前推进农村土地承包制度改革，总的方向是三权分置，即落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。其具体实现方式包括：坚持农村土地农民集体所有，即坚持集体所有权。农村土地农民集体所有，是农村最根本的制度，是家庭承包经营的基础和前提，也是中国特色社会主义在农业上的一个鲜明特点，必须毫不动摇地坚持。稳定农村土地承包关系，即稳定农户承包权。现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，是维护农民土地承包权的基础，是农村土地政策的核心。只有土地承包关系稳定，农民的土地承包权得到充分保障，他们才能放心长期流转承包地，流入方才能获得稳定的经营预期。创新土地流转形式，即放活土地经营权。在城乡统筹发展一体化背景下，优化配置土地资源，实现规模经营，是发展现代农业的基础条件。土地经营权独立行使，使经营权可以在更为广阔的范围内流转，实现农地资源在市场机制下的优化配置，有利于提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率，有利于各种新型经营主体的发展，有利于农业规模化、集约化经营水平的提高，解决好“谁来种地”“如何种好地”的问题。
二、坚持以稳定承包关系为根本，稳步推进承包地确权登记颁证工作
开展农村土地承包经营权确权登记颁证，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作，是中央深化农村改革的重大举措。习近平总书记指出，建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上“定心丸”。李克强总理在2014年政府工作报告中要求，抓紧土地承包经营权确权登记颁证工作。截至2015年10月中旬，全国2246个县（市、区）开展了农村土地承包经营权确权登记颁证试点，涉及2.3万个乡镇、36.2万个村，已确权家庭承包耕地面积3.1亿亩。整体来看，土地承包经营权确权登记颁证工作进展顺利，符合预期，不仅没有影响农村稳定，还有效解决了大批承包土地纠纷和历史遗留问题。进一步做好承包地确权登记颁证工作，重点要把握好三个方面：一是中央统一部署，地方全面负责。强化县乡两级责任，建立党委政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制。二是坚持以农民群众为主体。充分发挥农民群众主体作用，调动其积极性，广泛参与，变“要我确权”为“我要确权”。三是坚持进度服从质量。统筹安排资源，科学把握进度，分期分批，积极稳妥推进；实行全程质量控制，把握关键环节，守好质量关口。
