让农民工与市民享受同等的公共服务
□ 中国社会科学院财经战略研究院院长 高培勇
农业转移人口市民化的问题已经提出好多年，这件事之所以推进得如此艰难，恐怕和我们习以为常的理念、体制、思想不无关系。不对这些体制、理念、思想乃至战略作出根本性的调整，解决农业转移人口市民化问题将是非常困难的。
从体制来看，我们建国后就开始实行二元经济社会体制，最终体现在财政二元体制上，即以城乡分界，政府提供的公共服务基本上仅覆盖于城市。改革开放后，随着大量农民工进城，以区域分界逐渐转化为以户籍分界。即便大家共居一个城市，由于身份差异，公共服务基本上也只是覆盖到城市居民。进入21世纪后又有了转机，随着公共财政体制建设，我们举起了“让公共财政的阳光照耀农村大地”的旗帜。但是，仍实行不同的标准。所以，做好新形势下城市工作，实现农业转移人口市民化，必须回答究竟目前要不要实现基本公共服务均等化，或者目前究竟到到实现基本公共服务均等化的时候之类的问题。
城市管理者总认为是在为市民服务，我觉得应该换一个说法，叫做为纳税人服务。为市民服务和为纳税人服务有什么不同？当讲到市民的时候往往指的是户籍人口。比如当公共汽车拥挤的时候，大家抱怨外来人口挤占了城市居民的空间；当小学收了农民工子女的时候，城市子女觉得是外来人口分了他们应当享受的奶酪。若改为为纳税人服务，就可以在相当程度上解决这样的问题。因为不管是农村人口还是户籍人口，实际上你只要生活在一个地方都给当地政府贡献了一份税收。这和以往的认识不同，很多人过去曾经认为外来人口、农村人口不对当地税收作出贡献，其实不是。因为我们的税制结构有两大特点：一是70%以上是间接税，消费就是纳税，吃什么用什么，其价格中都包含有税；二是90%以上是企业税，企业多缴纳的税都是“待分配税收”，在某种意义上可以纳入到转嫁范围的税收。所以，不管是哪里人，不管户籍地在什么地方，不管你缴纳什么样的税，你只要生活在北京就给北京缴纳税收，就有权享受这样的公共服务。
城镇化需要政府花钱，主要花在公共服务上。我们目前的财政支出结构中，政府履行基本职能支出大概占全部支出的20%，经济建设支出占40%，社会福利支出占40%。对比其他国家，在美国，履行政府基本职能支出占30%，经济建设支出占10%，社会福利支出占60%；在欧洲国家，履行基本政府职能支出占20%，经济建设支出占10%，社会福利支出占70%。转型国家，比如匈牙利和波兰，履行基本政府职能支出占20%，经济建设支出占15%，社会福利支出占65%。相比之下，我们需要改变这样一种结构。农业转移人口市民化所花的钱从哪里来？在经济增速下滑、财政收入总量不可能有较大增加的情况下，调整支出结构是必须的。
政府收支的视野也需要很大调整。一提到政府提供公共服务，人们就把眼光盯在政府财政预算上，即一般公共预算。一般公共预算占全部政府支出比重只有60%多，还有37%~38%停留在其他三本预算上，政府基金预算、社保预算和国有资本经营预算。随着新预算法的实施，我们应该有一个大预算的概念，即要把所有的政府收支都作为提供公共服务的财源所在，这样，在农村居民市民化的过程中，可以动用的财政资金的来源将会多出许多。
