原标题：消除制度建设滞后现象
制度建设滞后的表现
人们谈论“制度建设滞后”，就是讲形势发展了、情况变了，制度建设根不上。这样说显得抽象笼统，具体分析，制度建设滞后表现为四种情况。
没有及时建立新制度、解决新问题。新问题不断产生，而解决这些问题的制度没有及时建立，就会使得问题越积累越多，产生的不良后果越来越严重，这是制度建设滞后现象的一个突出表现。例如生态环境严重破坏就是一个长期积累的问题，虽然在这个过程中采取了一些政策措施，但问题长期没有得到根本解决，生态环境恶化越来越严重，根本原因就是生态环境制度建设严重滞后。十八大之后，中央作出加强生态文明制度建设的决定，相关法律、制度陆续制定和实施，生态环境恶化趋势得到遏制，生态文明建设呈现出良好趋势。对新问题没有及时建立新制度来解决，时间长了就会积累成很多老问题，最终造成严重的社会后果，解决这些问题要付出极大的社会代价。
对不完善的制度没有及时修订完善。由于客观原因和主观原因的限制，绝对完美的制度是不存在的，一些制度总体上是好的，但随着情况的变化，其中某些方面会变得不科学、不合理，在具体实施中某些规定已经不适用，这就需要在保持制度总体稳定的基础上，对制度中不合理、不适用的内容进行修改，使制度更完善。在实际工作中，虽然有些制度总体上看是好的，但具体实施却会出现问题和矛盾，原因就是过度强调制度的稳定性，对制度中已经不适用的内容没有及时进行修改完善，影响制度整体作用的充分发挥。
没有及时废止不适用的制度。不适用的制度是指总体上已经不符合新情况、不能解决新问题的制度。制度的稳定性不是绝对的，制度的适用性是有条件的，当条件发生很大变化时，原来的一些制度会变得不适用。如果不及时废止不适用的制度，就会出现新情况与旧制度之间的冲突，旧制度不仅不能发挥好的作用，反而成了推动工作、促进发展的障碍。时间长了，这种现象就会造成“制度僵化”的状况。
“破而不立”也是制度建设滞后的一种表现。制度建设是破除旧制度和建立新制度相互协调、有机统一的过程。在这个问题上通常的看法是“先破后立”“不破不立”，注意这只是一种逻辑关系，就是说新旧制度不能并存，只有破除不适用的旧制度，才能建立适用的新制度。“适用”和“不适用”之间是矛盾关系，既要保持不适用的旧制度，又要建立适用的新制度，这在逻辑上是矛盾的，在现实中是不可能的。在实际工作中，人们常把这种逻辑关系变成时间上的先后关系，而且往往是“破”之后长时间不“立”。如果旧制度破除之后，不及时建立相应的新制度，中间延迟时间太长，就会出现“制度真空”，导致行为失范、秩序混乱，引发社会问题。
没有问题意识，就没有制度需求
问题意识不强，制度需求不明确。没有强烈的问题意识，就不会产生明确的制度需求，也就不会产生制度创新的动力；具有强烈的问题意识，才会产生明确的制度需求，而有了明确的制度需求，也才会产生制度创新的动力。在社会现实中，问题总是具体的，因而制度需求也应该是具体的。制度需求不是“制度是重要的”这样抽象的认识，而是要针对具体问题制定具体制度。在实际工作中，制度需求往往被抽象化，大家都讲制度是重要的，表面上看制度需求非常强烈，但针对什么具体问题建立什么具体制度来解决，却不具体、不明确，非常模糊。
用制度解决问题的意识不强。通常讲的制度意识是指“遵守制度的意识”，制度意识还有一个重要的方面，这就是“用制度解决问题的意识”。社会现实中的一些问题，可以用行政手段来解决，也可以用政策措施来解决，这些方式在特定条件下、解决特定问题是有作用的，也是人们习惯的方式，但对于重大社会问题，这样的方式只能治标而不能治本。由于用制度解决问题的意识不强，人们常常不习惯或者想不到用制度来解决问题，导致解决问题的制度没有及时建立起来，这也是导致制度建设滞后的一个重要原因。
制度建设中存在阻力。破除不合理的旧制度，建立新的制度，必然涉及利益格局变动，要调整一些不合理的利益关系。建立一种新的制度，实际上就是要打破不合理的利益格局，形成合理的利益格局。“利益固化的藩篱”实际上是以不合理的体制机制为支撑的，改革这些不合理的体制机制，必然遇到阻力。一些重要的制度之所以迟迟难以建立，一个重要原因就是存在着不小的阻力。
社会转型中制度变迁的渐进性。制度变迁不是短时间就能完成的，需要一定时间过程，因为这涉及人们在思想观念、行为方式、利益关系上要有一个适应的过程，新的体制机制的建立和实施也需要一定的时间。当然，这个过程也不能是无限期的，不能一直拖延下去。如果旧的体制机制废除了，新的体制机制长期建立不起来，就会出现制度真空，特别是在一些重要领域和关键环节出现制度真空，就会导致社会行为失范、社会秩序混乱、社会问题丛生。
防止“制度真空”
增强问题意识，明确制度需求。制度创新包括制度需求、制度供给、制度实施三个基本阶段。制度创新始于制度需求，而制度需求始于问题意识。问题是客观存在的，制度创新的根本目的是为了解决问题，但问题本身不会直接产生制度需求，只有问题意识才会产生制度需求。问题意识包括敏锐发现问题、深入分析问题、主动解决问题。对社会现实中的问题要有敏锐性，及时发现问题、深入分析问题，形成明确的制度需求，才能及时建立相关制度来解决问题。
增强用制度解决问题的意识。针对同样的问题，用什么方式来解决，可以有不同的选择；不同的选择，导致不同的结果。解决社会问题，在特定时期、针对特定问题，可以采用行政手段、政策措施等来解决，但对于重大社会问题，制度是既治标又治本的方式，从根本上、从长远看还是要靠制度，才能更有效、更彻底地解决重大问题。
协调好利益关系，克服制度建设中的阻力。任何制度都涉及人们的利益，制度安排实质上是利益安排，改革制度必然引起人们利益关系的变化。在制度建设中，要注意协调好各方面的利益关系，合理的利益要依法维护，不合理的利益要坚决调整，这样才能形成制度建设的合力，减少制度创新的阻力，顺利推进制度建设。
尽量缩短制度变迁的滞后时间。制度变迁是一个渐进的过程，不可能短时间内完成，但也不能拖得太长，旧的体制机制废除了，要尽快建立新的体制机制。在社会转型过程中会出现“制度建设滞后”现象，这有一定的必然性，但不能让这种现象一直延续下去，要加快制度建设步伐，尽快建立新的体制机制，缩短“滞后时间”。特别要处理好“破”和“立”的关系，避免出现“破而不立”的现象，应坚持“破立并行”“破立协调”，防止出现“制度真空”。
（作者系云南省楚雄州委党校副校长）
